Kosovo a rischio: si è cercato di costruire Stato senza nazione


Ha collaborato:

Marianna Rapisarda

Nel Dicembre del 2008 la missione dell’Unione Europea (Eulex) rileva l’amministrazione della polizia, della giustizia e dei servizi dalle Nazioni Unite. La Serbia accetta la missione UE.

Con la nomina dell’ambasciatore italiano Michael Giffoni a “facilitatore dell’Unione Europea per il Kosovo Settentrionale” e le polemiche seguite alle elezioni dello scorso novembre, lo status del Kosovo non sembra essere fra i più stabili.

Posti di fronte alla difficoltà che la comunità internazionale incontra nella gestione della costruzione dello Stato (State building) in questa regione, i ricercatori di Omero hanno voluto analizzare lo stato dell’arte delle missioni civili internazionali presenti in Kosovo (UNMIK, EULEX[1] e ICR) partendo dal loro fondamento giuridico, arrivando al ruolo avuto in occasione della proclamazione di indipendenza del Kosovo e tentando una proiezione nel futuro politico di questo fazzoletto di terra in mezzo ai Balcani.

Ne abbiamo parlato con Gianluca Serra, Dottorando presso la Seconda Università di Napoli, autore di una recente pubblicazione sull’argomento (SERRA, “The International Civil Administration in Kosovo: a Commentary on Some major Legal Issues” in Italian Yearbook of International Law, Vol. XVIII, 2008, pp. 84-85).

  • Le scorse elezioni hanno visto la diserzione delle urne da parte della maggioranza della comunità serba. Come si può pensare allo State Building quando il “Nation building” è di fatto fallito?

Come è noto, un’inusuale sequenza di eventi è stata scatenata dall’intervento “umanitario” della NATO nella primavera del 1999: la sospensione sine die della sovranità serba sul Kosovo; il trasferimento, anch’esso sine die, di funzioni sovrane alla missione di amministrazione interinale delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK); l’avvio di un ambiguo processo, a guida ONU, per la definizione dello status finale della provincia; la costruzione, e l’ampio riconoscimento esterno, di uno Stato indipendente e sovrano. In patente violazione del diritto internazionale (iniziata già con la campagna aerea contro la Jugoslavia di Milosevic) si è avallata una secessione interpretando la parola “status”  – di per sé neutra nella risoluzione 1244/99 del Consiglio di Sicurezza – come ‘status esterno”.

Non v’è dubbio che, sul piano giuridico internazionale, non ricorrendo gli estremi per l’applicazione del principio di autodeterminazione esterna dei popoli e mancando il consenso della Serbia, si è pericolosamente violato il principio dell’intangibilità delle frontiere esterne.

Sul piano politico interno, quanto avvenuto in Kosovo, complice la comunità internazionale, è certamente ben più grave e preoccupante: si è realizzato, a tappe forzate, un processo di State building senza che fosse parallelamente e con successo sviluppato un processo di nation building volto ad integrare i contendenti, ovvero le etnie albanese e serba. Dunque, il Kosovo è oggi uno Stato senza nazione, ove per “nazione” si intende, non già l’appartenenza ad una comunità pre-politica – l’etnia – bensì la cittadinanza in quanto volontaria condivisione di valori, principi, diritti e obblighi da parte di una comunità di “diversi”.

  • Quale dovrebbe essere l’impegno della Comunità Internazionale dopo la fine della missione Eulex? A suo avviso, andando più sul generale, quale dovrebbe essere la misura dell’impegno internazionale nell’intervento a difesa e tutela dell’indipendenza di uno stato?

Tanto per cominciare mi pare prematuro disegnare gli scenari post-EULEX, visto e considerato che la missione europea ha da poco iniziato ad operare effettivamente attuando il suo mandato. EULEX, io credo, durerà a lungo (non meno di dieci anni) e, come la “sorellastra” UNMIK, andrà col tempo incontro a rimodulazioni e ristrutturazioni con una progressiva riduzione della “intrusività” dell’UE nelle funzioni sovrane del Kosovo, prima fra tutte l’amministrazione della giustizia civile e penale.

In ogni caso, dopo che EULEX avrà smobilitato dal Kosovo, e sempre assumendo che il Kosovo avrà sviluppato una effettiva statualità democratica e in linea con i principi dello stato di diritto (ivi incluso il rispetto dei diritti umani e delle minoranze), la comunità internazionale non potrà esimersi dal restare vigile sull’intera regione.

Lo scenario è abbastanza prevedibile. Va ricordato che il Kosovo, ancorché non ufficialmente riconosciuto dall’UE in quanto tale, figura – con l’ambigua perifrasi “Kosovo under UNSC Res. 1244/1999” – nella lista dei Paesi candidati a diventare membri dell’UE. Un percorso di integrazione del Kosovo (e della Serbia) in quello che è l’aggregato più prossimo della comunità internazionale – l’UE – potrebbe sublimare ad un più elevato livello politico-giuridico l’intera questione territoriale.

Quanto al tema più generale dell’impegno della comunità internazionale per la tutela dell’indipendenza di uno Stato, è mia opinione che, per quanto pericoloso, il precedente del Kosovo non muterà il tradizionale primato del principio dell’intangibilità delle frontiere esterne. Paradossalmente, il Kosovo, sorto in spregio  a tale principio, trarrà tutela dallo stesso. Nessuno nella comunità internazionale è interessato ad una “balcanizzazione” del Kosovo con una secessione nella secessione. Salvo che Pristina non dia il proprio consenso al ricongiungimento a Belgrado dell’enclave a maggioranza serba di Mitrovica nord, l’indipendenza del Kosovo non è più discutibile. Ripeto, grazie alla benefica influenza dell’UE, la sfida per l’intera regione balcanica non è il consolidamento delle singole sovranità statuali ma la condivisione delle stesse ad un livello più elevato.

  • Qual è l’attuale assetto e ruolo delle amministrazioni civili presenti sul territorio e su quali fondamenti giuridici si basano le missioni UNMIK, EULEX e ICR?

Il fondamento giuridico di UNMIK, che continua ad operare in Kosovo con assai ridotte funzioni, riposa pacificamente sulla risoluzione 1244/1999 adottata dal Consiglio di Sicurezza sulla base del Capitolo VII della Carta ONU. Certo, si può mettere in forse la solidità di tale fondamento dubitando sulla legalità del suo “antefatto”, ovverosia l’intervento “umanitario” della NATO contro quella che è oggi la Serbia, ma alla fine si deve riconoscere che UNMIK gode, sin dall’inizio, del consenso di Belgrado e questo rende legale la sua presenza in Kosovo.

EULEX si fonda, invece, su un’azione comune del Consiglio dell’UE (n. 124/2008) che abusivamente si richiama alla risoluzione 1244/1999, la quale ultima faceva solo un generico riferimento al ruolo dell’UE nella ricostruzione e stabilizzazione della regione balcanica. É stato solo nel giugno 2008, in seguito ai chiarimenti forniti dal Segretario Generale ONU in un rapporto periodico sullo stato dell’arte di UNMIK (UN doc. S/2008/354 del 12 giugno 2008), che la Serbia ha riconosciuto la legalità internazionale di EULEX ed accettato il suo dispiegamento in Kosovo. Il Segretario generale ha precisato, ricevendo l’approvazione della Presidenza del Consiglio di sicurezza (UN Doc. S/PV.6025 del 26 novembre 2008), che EULEX si fonda sulla risoluzione 1244/1999 in quanto svolgerà un “ruolo operativo” nell’ambito del rimodulato mandato UNMIK, sotto la generale autorità dell’ONU e restando neutrale rispetto alla questione dello status finale del Kosovo.

Previsto dal fallito “piano Ahtisaari” (UN Doc. S/2007/168/Add.1 del 26 marzo 2007), l’ufficio del Rappresentante Civile Internazionale (ICR) è totalmente privo di base legale. Si tratta di un organo de facto comune a più Stati che riconoscono il Kosovo.

  • In occasione della proclamazione di indipendenza del Kosovo, avvenuta il 17 febbraio 2008, sono state sollevati dubbi circa la posizione di neutralità effettiva, e non solo teorica, delle Amministrazioni Civili Internazionali. Qual è la sua visione in merito?

La mia visione è molto disincantata al riguardo. Sia pure con un diverso carico di responsabilità, tutte e tre le amministrazioni civili internazionali che attualmente operano in Kosovo non hanno affatto rispettato l’obbligo – imposto della risoluzione 1244/1999 – di neutralità rispetto alla questione dello status finale del Kosovo.

  • Dal suo punto di vista la posizione di neutralità è stata di fatto violata non solo dall’UNMIK, ma anche da EULEX e dall’ICR…

EULEX, e l’UE in generale, si sono accodate ad un processo che era oramai divenuto difficilmente reversibile. L’azione comune 124/2008 istitutiva di EULEX è disseminata di elementi che tradiscono la parzialità dell’UE, come, ad esempio, interi passaggi che riecheggiano il  fallito piano Ahtisaari sulla sostanziale indipendenza del Kosovo.

Ovviamente, il fatto che l’UE si sia “accodata” non è una scusante ma solo una “circostanza attenuante”.

Come già detto, l’ICR è per definizione a favore dell’indipendenza del Kosovo.

  • Ed è possibile sostenere che il responsabile ultimo del mancato atteggiamento di neutralità effettiva siano le Nazioni Unite?

Il “peccato originale” è certamente imputabile ad UNMIK che, pur dichiarandosi formalmente neutrale, ha fattivamente incanalato il Kosovo sulla via verso la secessione creando ed alimentando aspettative di statualità presso i governanti kosovaro-albanesi. Una per tutte, cito la strategia “standards before status” lanciata dall’ONU nel 2003; subordinando l’avvio del processo per la definizione dello status finale del Kosovo alla realizzazione di standard di buon governo da parte delle istituzioni politiche provvisorie del Kosovo, si creò l’aspettativa di una “indipendenza da guadagnare”.

  • Non esiste una formula per la riappacificazione di due etnie così gravemente in lotta fra loro. La Bosnia di Dayton non è certamente un modello da imitare, ma allora quali garanzie (legali, nazionali, internazionali…) ci saranno per un Kosovo davvero multietnico?

Non credo nella replicabilità della formula di Dayton, che peraltro non mi pare abbia dato i risultati sperati. Essa ha certamente prodotto un congelamento della lotta fratricida ed evitato la frantumazione della Bosnia-Erzegovina, ma non ha creato una “nazione” bosniaca. Per quanto sussista l’obbligo costituzionale di garantire multietnicità delle istituzioni pubbliche, la vita politica tende a organizzarsi lungo le linee di frattura delle etnie e il rischio di radicalizzazioni è sempre alto.

L’unica speranza, per il Kosovo, è l’integrazione nell’UE, un processo che EULEX ha certamente in mente come punto di fuga del suo intervento. L’ammissione nella famiglia europea, con tutti i vantaggi che ciò potrà comportare a partire dalle condizioni materiali di vita della popolazione, ha molte chances di disinnescare i mai sopiti odii e rancori fra albanesi e serbi del Kosovo. L’Europa deve essere capace di usare tutti gli strumenti che ha a disposizione per immettere il Kosovo nell’alveo di una nuova storia.

Scheda Paese – Kosovo


[1] EULEX: European Union Rule of Law Mission in Kosovo. E’ la più grande missione civile promossa sotto dalla Politica Europea di Sicurezza e Difesa (PESD) il 16 febbraio 2008. Il suo principale obiettivo è di sostenere le autorità del Kosovo nei compiti di polizia, giudiziari e frontalieri, nell’ambito della Risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza ONU e recepirà gradualmente i compiti UNMIK. Il capo missione è Yves de Kermabon, conta uno staff di 3.000 funzionari (1.900 internazionali e 1.100 locali), ha sede a Pristina e ha un budget di €205M per i primi 16 mesi dal suo insediamento (http://www.eulex-kosovo.eu/).

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3 Risposte

  1. Credo che la “partita” sia ancora aperta e che i confini interni dell’ex Jugoslavia cambieranno ancora, a cominciare dalla Bosnia. Sono favorevole all’autodeterminazione di Serbi e Croati. Gli albanesi cercheranno di creare un grande stato. Nel nord del Kosovo i Serbi resistono stoicamente. Vedremo l’esito. Istria e Vojvodina resteranno verosibilmente dove sono.

  2. buon giorno

    per tutta la situazione in corso colpevoli e comunita internazionale.
    in quanto anno fatto molto pocco per la popolazione del Kosovo,piu anno tirato la cinghia verso interesi personali che della popolazione in questo modo non e aiuto,in questo modo erallentare svilupo e creazione dei posti di lavoro,impeghati del EU non sanno ne loro esatamente quanto prendono,invece povera popolazione del Kosovo 150 €uro bello no!!!!!!!!

  3. Emanuele,ma tu il 15 febbraio del 2008 eri a Pristina? giusto due giorni prima della dichiarazione di indipendenza?

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